Cassazione (e non solo) e sentenze... è entrata nel merito delle premialità volumetriche ammesse dalla legislazione...

di Carlo Pagliai 

Anche Cassazione penale esclude al Condono natura pienamente sanante in Stato Legittimo. Dopo il Consiglio di Stato (sentenza n. 482/2025), anche in ambito penale è stato applicato l’orientamento restrittivo che esclude l’equipollenza sostanziale tra condoni edilizi e sanatorie edilizie, confermando che l’unico istituto “davvero” sanante per forma e sostanza sia l’accertamento di conformità. La Cassazione penale, con sentenza n. 38977/2025, è entrata nel merito delle premialità volumetriche ammesse dalla legislazione regionale per rigenerazione urbana (L.R. Lazio n. 7/2017). 

Si anticipa pertanto la connessione della giurisprudenza penale a quella rilanciata più recentemente in giurisprudenza amministrativa che limita gli interventi edilizi sugli immobili e parti oggetto di condono, riducendoli a quelli puramente manutentivi e conservativi, escludendo invece quelli pari o superiori alla ristrutturazione edilizia. Per rimediare a questo problema si auspica un celere intervento del legislatore affinché introduca espressamente all’interno della definizione di Stato Legittimo dell’immobile (articolo 9-bis DPR 380/01) anche le concessioni rilasciate in sanatoria tra i titoli legittimanti in via postuma. 

FATTISPECIE. Essa aveva per oggetto un intervento di demolizione di un singolo edificio composto da due unità residenziali e ricostruzione di fabbricato con 12 unità abitative, mediante SCIA alternativa al permesso di costruire, con incremento volumetrico riconosciuto a titolo di premialità volumetrica su immobile legittimato anche con precedente rilascio di concessione edilizia in sanatoria per condono edilizio, situato in zona agricola e all’interno della fascia di inedificabilità assoluta cimiteriale (articolo 338 R.D. 1265/1934). Nel procedimento penale questo intervento è stato qualificato come reato di lottizzazione abusiva, in quanto «l’attività edificatoria realizzata in violazione del vincolo cimiteriale configuri il reato di lottizzazione abusiva, in quanto determina una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio in contrasto con la legge» (vedi anche Cass. Pen. Sez. 3, n. 5507 del 13/09/2019). 

Occorre infatti rammentare il consolidato orientamento di Cassazione penale secondo cui «Il reato di lottizzazione abusiva può essere integrato anche quando vengano realizzate opere per le quali sia stato rilasciato un provvedimento di autorizzazione, ove dette opere comportino una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio in violazione delle prescrizioni espresse dagli strumenti urbanistici e dalla legge, restando a tal proposito indifferente se la violazione dipenda dalla carenza del necessario piano di lottizzazione o se piuttosto l’intervento risulti precluso in radice per le sue connotazioni obiettive, tali da porlo in contrasto con lo strumento generale di pianificazione…» (Cass. pen. n. 38977/2025, n. 8792/2021, n. 32539 /2010, n. 26586/2009, n. 4424/2005). Infine, è opportuno rammentare che la giurisprudenza di legittimità ha abbandonato da decenni l’originaria impostazione che configurava il reato di lottizzazione abusiva come una contravvenzione esclusivamente dolosa, atteso che, potendo realizzarsi sia per il difetto di autorizzazione a lottizzare, sia per contrasto con le prescrizioni di legge o con gli strumenti urbanistici, la stessa, sia nella forma negoziale che materiale, può essere commessa anche per colpa (Cass. Pen. n. 38977/2025, n. 15205/2019, n. 38799/2015, n. 17865/2009, n. 36940/2005). 

Distinzione tra condono e sanatoria sui profili legittimanti e di ristrutturabilità La sentenza di Cassazione penale n. 38977/2025 ha motivato tra i vari argomenti la distinzione delle opere che hanno usufruito del condono rispetto a quelle dell’accertamento di conformità, sostenendo pure palesi profili di incostituzionalità dell’articolo 4 della L.R. Lazio n. 7/2017, per i quali però non vi è stato seguito. Tuttavia, l’anzidetta sentenza ha proseguito l’esposizione richiamando la pronuncia di Corte Costituzionale n. 24/2022 (espressa avverso l’art. 11, coma 1, lettera a) della L.R. Sardegna n. 1/2021), ovverosia che le premialità volumetriche non possono applicarsi su edifici o loro parti oggetto di condono, operando anche una netta distinzione opere beneficiare di accertamento di conformità e di condoni edilizi: «la disciplina di favore del comma 9, in forza della previsione dell’art. 5, comma 10, del D.L. n. 70 del 2011, non può “riferirsi a edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree di inedificabilità assoluta, con esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria”. 

Nozione, quest’ultima, ha chiarito la Corte, da interpretare in senso restrittivo. Al punto 5.3.2 dei motivi della decisione la sentenza precisa: “Tale nozione si deve interpretare in senso restrittivo, in coerenza con la terminologia adoperata dal legislatore e con la ratio della normativa in esame. Il titolo in sanatoria, che rileva agli effetti della concessione di premialità volumetrica, differisce dal condono valorizzato dal legislatore regionale. Mentre il condono ha per effetto la sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell’abuso, a prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia (sentenza n. 50 del 2017, punto 5 del Considerato in diritto), il titolo in sanatoria presuppone la conformità alla disciplina urbanistica e edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’immobile sia al momento della presentazione della domanda (sentenza n. 107 del 2017, punto 7.2. del considerato in diritto). 

A favore dell’interpretazione restrittiva milita il carattere generale del divieto di concessione di premialità volumetriche per gli immobili abusivi, espressivo della scelta fondamentale del legislatore statale di disconoscere vantaggi in caso di abuso e di derogare a tale principio in ipotesi tassative. La disciplina ricordata configura una norma fondamentale di riforma economico-sociale, come confermano l’ampiezza degli obiettivi perseguiti, l’incidenza su aspetti qualificanti della normativa edilizia e urbanistica e la stessa scelta di coinvolgere anche Regioni ed enti locali nel definire i tratti essenziali dell’intervento riformatore. Il legislatore regionale, nell’annettere rilievo anche ai volumi condonati, ha infranto il divieto contenuto in una prescrizione della legge statale, idonea a vincolare la potestà legislativa primaria della Regione autonoma Sardegna nella materia dell’urbanistica e dell’edilizia».