Cassazione (e non solo) e sentenze... 'Magistrati onorari'

Magistrati onorari, da Murcia la richiesta di tutele e standard europei comuni
La Rete europea ENALJ denuncia il rischio di precarizzazione della funzione giudiziaria e chiede maggiori tutele per i magistrati non di ruolo

di Rosita Silvestre
Nel congresso della Rete Europea delle Associazioni del Giudici Laici che si è svolto a Murcia in Spagna, dall’11 al 9 maggio, è emerso che soprattutto in alcuni paesi di civil law, esiste il rischio concreto di un abuso costante e pervicace del reclutamento di magistrati onorari per ragioni di inefficienza economica dei sistemi giudiziari che fanno frequente ricorso a giudici non di carriera per colmare i vuoti di organico e smaltire i ruoli.

Stato di diritto e lavoro precario
Per sopperire alle carenze strutturali del sistema, in un quadro più ampio di frequente ricorso al lavoro precario, anche nell’organizzazione giudiziaria il reclutamento straordinario di risorse lavorative a tempo avviene frequentemente in aperto contrasto con le direttive europee; con la Direttiva n° 1999/70/CE sul lavoro a tempo determinato in un contesto discriminatorio e di utilizzo abusivo di una successione di contratti di durata prefissata, con la direttiva n° 2019/1152 che impone condizioni di lavoro trasparenti ma anche prevedibili e con la direttiva n° 2023/970 che impone parità di trattamento dei salari

In linea generale, il lavoro precario resta nell’agenda della Commissione Europea che ne ha più volte evidenziato le caratteristiche di incertezza, scarse tutele, bassi salari e accesso limitato ai diritti sociali e ha sollecitato una disciplina chiara dei contratti a termine e del loro abuso, in sintonia con le molteplici e anche recenti decisioni del giudice europeo.

La disparità di trattamento lavorativo tra magistrati di ruolo e giudici onorari è stata affrontata, a più riprese, come patente violazione dello stato di diritto poiché la precarietà lavorativa crea una perenne condizione di soggezione psicologica per tema di ritorsioni, lede i diritti fondamentali della persona e non permette di pianificare il futuro. Pertanto, non può essere utilizzato come stabile risoluzione per colmare carenze organizzative, economiche e di organico dei sistemi democratici perché non garantisce la dignità del lavoro rendendo i lavoratori precari più vulnerabili e violando i principi di equità e protezione sociale.

Le risposte della C.E. alla precarizzazione dei magistrati onorari
La vicenda italiana, da tempo, viene osservata con attenzione negli altri stati membri; in particolare, in Spagna e Germania benché la giurisprudenza e la legislazione interne non abbiano ancora trovato risoluzioni adeguate e omologhe e si continui a denegare i diritti giuslavoristici di una prestazione lavorativa preziosa quanto insostituibile (ex pluribus, sentenza Tribunale Centrale Amministrativo Spagnolo n°91/25).

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea tuttavia, riconoscendo ai magistrati onorari lo status di lavoratori a tempo ai fini del diritto eurounitario, qualora svolgano funzioni reali ed effettive, non marginali e comparabili ai magistrati di carriera, ha più volte evidenziato che l’appellativo“onorario” non esclude le tutele minime giuslavoristiche e vieta qualsiasi discriminazione rispetto ai magistrati di ruolo (sentenza del 16 luglio 2020 -C-658/18 che riconosce il giudice di pace come lavoratore a tempo determinato, confermata dalla sentenza del 7 aprile 2022 - C-236/20 che sancisce il diritto alle ferie e dalla sentenza del 4 settembre 2025 C-253/24 che sancisce la irrinunciabilità dei diritti maturati).

Le indicazioni del giudice europeo che peraltro, assicurando uniformità nella interpretazione del diritto unionale, hanno valore vincolante ed efficacia erga omnes, nei confronti di tutti gli stati membri e le istituzioni europee, sono state recepite integralmente dalla Commissione Europea che pone particolare attenzione anche a tutte le forme di impiego dei magistrati onorari.

La Commissione Europea ha più volte rilevato la illegittima reiterazione dei contratti a termine dei magistrati onorari nel più ampio contesto del ricorso abusivo a tali forme contrattuali, con conseguente discriminazione dei precari rispetto ai lavoratori a tempo indeterminato. Di conseguenza, recentemente, ha dichiarato l’ammissibilità delle petizioni che denunciano l’abuso e la violazione del diritto eurounitario discriminando i magistrati onorari rispetto a quelli di carriera; è stata dichiarata ammissibile per i giudici onorari italiani non più in servizio, la petizione n° 127/25 e per i giudici spagnoli in servizio la petizione n° 0671/2025 che sono state anche supportate reciprocamente e dalla stessa Rete Europea.

Va evidenziato inoltre, che la Commissione Europea, non ritenendo sufficiente la nuova normativa italiana perché non garantisce adeguate tutele ai giudici onorari (legge n° 51 del 15. 4 .2025) e le risposte del governo ai pareri motivati sia per i magistrati onorari in servizio che per i nuovi reclutati, l’8 ottobre 2025, ha adottato una nuova lettera di costituzione in mora, nell’ambito della procedura di infrazione INFR(2025)2159, riguardante esclusivamente i magistrati onorari già in servizio al 15 agosto 2017.

Per coloro che sono stati reclutati dopo il 15 agosto 2017 (cosiddetti post orlandini) considerati dallo Stato lavoratori autonomi che svolgono funzioni accessorie e marginali, il 3 ottobre 2024, la Commissione Europea ha inviato all’Italia un parere motivato supplementare e poiché nessuna delle risposte delle autorità italiane ai pareri ha affrontato le contestazioni sollevate nell’ambito della procedura INFR(2016)4081 (retribuzione, previdenza e maternità, rispetto dei limiti di orario e contrasto all’abuso), ha deciso, l’8 ottobre 2025, di adire la Corte di Giustizia dell’Unione Europea proponendo ricorso contro la Repubblica Italiana iscritto al n. C-863/2025 ai sensi dell’art. 258 TFUE.

La giurisprudenza italiana e la sua evoluzione

Tutti gli interventi hanno evidenziato il ruolo insostituibile dei magistrati onorari e la loro attitudine alla professionalizzazione, con conseguente necessità di una concreta stabilizzazione e di superamento del lavoro precario. Tuttavia, è stato ribadito che tale procedura incontrerebbe un ostacolo non sormontabile nei principi costituzionali e in particolare nel concorso pubblico. Da una parte, la refrattarietà dei giudici di carriera a riconoscere una stabilizzazione, dall’altra l’impegno rimasto insoluto da parte della politica hanno fatto emergere, con chiarezza, che le maggiori difficoltà per la stabilizzazione hanno riguardato soprattutto una certa ostilità verso la categoria e la mancanza di fondi e che comunque, una forte e determinata volontà politica, stimolata dalle risoluzioni del giudice europeo e dalle procedure di infrazione aperte contro l’Italia dalla Commissione Europea, abbiano consentito il superamento di ostacoli che, per molti anni, sono apparsi insormontabili

L’Italia si pone, in definitiva, come un esempio da seguire per garantire il rispetto di principi di uguaglianza, democrazia e cooperazione tra gli Stati Membri, nella lotta alla precarizzazione della magistratura onoraria.

Non va sottaciuto che prima della sentenza della Corte Costituzionale n° 71 del 2026 e almeno fino al 2020, la stessa Consulta abbia più volte mantenuto costante la sostanziale distinzione tra magistratura onoraria e magistratura di ruolo riconoscendo come legittimi il differente trattamento e la discrezionalità del legislatore nel disciplinarne lo status proprio in ragione della temporaneità e non esclusività delle funzioni. In tale solco si è mosso il giudice di legittimità che non ha lesinato di rimarcare la differenza funzionale tra le due categorie, denegando i trattamenti economici e normativi previsti dal diritto unionale (ex pluribus, Corte di Cassazione, ordinanza n°13973 depositata il 3.5 22, in cui si evidenzia che la figura del giudice togato e del giudice onorario sono ontologicamente e funzionalmente molto diverse con conseguente giustificazione della disparità di trattamento)

La Corte costituzionale, nell’ambito dell’articolo 106 comma 2 della Carta, ha stigmatizzato la natura non professionale della magistratura onoraria evidenziando il carattere eccezionale del suo impiego e il rischio di trasformazione in un sistema stabile, con conseguente necessità di garantire indipendenza e imparzialità della magistratura (ex pluribus, sentenza n° 41 del 2021 che dichiara illegittima la partecipazione dei giudici ausiliari nelle Corti di Appello e che può ritenersi consentita, per un tempo determinato, solo per evitare la paralisi del sistema e quella n° 267 del 2020, nell’ottica di bilanciamento tra principi costituzionali sull’ accesso nel sistema giustizia).

Le indicazioni della Corte di Giustizia hanno tuttavia, profondamente influito sul quadro normativo con l’approvazione della legge n° 57 del 15.4.25 (che non ha ancora colmato tutte le lacune) e giurisprudenziale, con la decisione del Consiglio di Stato del 2 aprile 2026 , il quale hastabilito che non vi può essere totale equiparabilità tra giudici onorari e giudici professionali e che il giudice onorario, non più in servizio e che non può essere stabilizzato, ai sensi della giurisprudenza della Corte di Giustizia, abbia comunque, diritto a “ottenere lo status di pubblico dipendente a tempo pieno o part-time e determinato in ragione della tendenziale, per quanto non totale, assimilabilità di funzioni ai magistrati togati”.

Il successivo intervento della Consulta ha definitivamente evidenziato la primazia del diritto eurounitario in tema di tutela del lavoro, non discriminazione e indipendenza del giudice, indicando anche le ragionevoli vie interpretative da percorrere per cercare una lettura compatibile tra Costituzione e Diritto Europeo, nell’ottica di una corretta integrazione della giurisprudenza europea con i principi costituzionali. Nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 29 co.5 del Dlgs 116/17 e succ. mod., rileva la Consulta che si impone una distinzione tra magistratura di carriera e giudici onorari pure riconoscendo che essi esercitano le funzioni giurisdizionali sicché la stabilizzazione come prevista dal legislatore non può essere oggetto di baratto per la tutela dei diritti relativi al pregresso, in violazione del principio della tutela giurisdizionale effettiva enunciato dall’art.47 della Carta dei Diritti Fondamentali e dei principi costituzionali enunciati dall’art. 24 e 117.

L’Osservatorio permanente dei giudici onorari europei

L’analisi comparativa delle condizioni dei magistrati non di ruolo nei singoli stati membri e delle risoluzioni giurisprudenziali e legislative adottate, in definitiva, ha evidenziato diversi trattamenti in condizioni che sono perfettamente sovrapponibili (utilizzo intensivo di giudici non di ruolo per colmare le falle dei sistemi, come sostituti o titolari di autonome funzioni ) e in ogni caso, ha messo in luce situazioni rimaste ancora irrisolte anche laddove l’intervento legislativo e giurisprudenziale abbiano eliminato alcune anomalie.

Le questioni che sono emerse attengono ai magistrati onorari in servizio o che hanno cessato le funzioni dopo anni di precariato ma stante le carenze strutturali dei sistemi, sono situazioni destinate a ripetersi

In questo quadro si inserisce la proposta di un osservatorio permanente che si ponga come strumento di advocacy presso la Commissione Europea e le altre Istituzioni Europee e con le Corti Internazionali per rafforzare la consapevolezza del ruolo , della funzione e dell’impegno che si richiede ai magistrati onorari nel sistema giustizia.

La raccolta di dati e notizie, lo scambio di informazioni sulle esperienze ed azioni a tutela dei diritti dei magistrati onorari come lavoratori eurounitari, il confronto e la riflessione sul ruolo della giustizia onoraria in Europa fin ora del tutto negletto o sconosciuto, costituisce un nuovo percorso interlocutorio con la Commissione e col Parlamento Europeo, per definire soprattutto le politiche occupazionali della magistratura non di ruolo che non possono più essere trascurate.

La necessità di standard minimi condivisi

Molti ordinamenti europei utilizzano figure ibride di giudici non professionali temporanei e part time; tuttavia, benché i magistrati onorari per definizione non siano professionali e di ruolo non possono più neppure essere considerati lavoratori e collaboratori occasionali. Ne deriva che per garantirne imparzialità e indipendenza, è necessario che la loro funzione sia coperta almeno dei diritti minimi europei come evidenziano le recenti decisioni, strada maestra da percorrere anche per eliminare ,alla fonte, il rischio strutturale di utilizzare personale giudiziario non stabile e senza garanzie.

Si è altresì, rilevato che, da tempo, a causa dei carichi di ruolo e della scarsità delle risorse, i magistrati onorari,ovunque impiegati, subiscono situazioni di distress che vengono comunemente trascurate.

Recenti disposizioni, assai innovative, adottate dal Ministero della Giustizia tedesco hanno esteso i quadri di protezione psicologica ai giudici popolari, con accesso alla supervisione professionale e a una linea di assistenza per il trauma, garantendo agli stessi la medesima tutela dei giudici di carriera, aspetto ancora del tutto trascurato in Italia.

L’ENALJ si pone dunque, come interlocutore privilegiato con le Istituzioni Europee perché siano dettate regole specifiche e condivise per l’impiego della magistratura onoraria negli stati membri con atti normativi destinati che fissino alcuni standard minimi e uniformi, nell’ottica di armonizzazione dei sistemi e per rendere più difficile utilizzare sanatorie soprattutto per neutralizzare pretese economiche lavorative già maturate.