Cassazione (e non solo) e sentenze... Il Consiglio di Stato sull’acquisizione automatica delle opere non amovibili

di Massimiliano Campofranco*

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 8024 del 14 ottobre 2025 , ha affrontato nuovamente la questione della proprietà delle opere non amovibili realizzate su area demaniale alla scadenza della concessione.
Il caso, riguardante uno stabilimento balneare, offre un’importante conferma interpretativa dell’art. 49 del Codice della navigazione, che disciplina la devoluzione automatica allo Stato delle opere non amovibili costruite dal concessionario, anche quando la concessione venga rinnovata senza interruzione.

Il principio di accessione e l’acquisto “ipso iure”
L’art. 49 cod. nav. richiama l’istituto civilistico dell’accessione previsto dall’art. 934 c.c., derogando tuttavia al principio di indennizzo stabilito dall’art. 936 c.c. (cfr. Cass. civ., sez. I, 14 febbraio 2017, n. 3842).
La giurisprudenza amministrativa maggioritaria ha chiarito che l’acquisto da parte dello Stato si verifica automaticamente (“ipso iure”) alla scadenza della concessione, e trova applicazione anche nel caso di rinnovo del titolo concessorio.
A differenza della proroga – che prolunga un rapporto già in essere – il rinnovo dà origine a una nuova concessione, con conseguente estinzione del titolo precedente e automatica produzione dell’effetto acquisitivo previsto dall’art. 49 cod. nav.

Il principio di inalienabilità del demanio
La norma, nel prevedere il trasferimento allo Stato delle opere non amovibili alla scadenza della concessione, è finalizzata a garantire che il demanio marittimo rimanga patrimonio pubblico.
Tale effetto, salvo diversa pattuizione, costituisce una diretta espressione del principio di inalienabilità del demanio pubblico, che esclude la possibilità di appropriazione privata dei beni demaniali o delle opere che vi insistono in modo stabile.

Il rinvio alla Corte di Giustizia
Proprio la rigidità di questa disciplina – che impone la cessione gratuita e senza indennizzo delle opere inamovibili anche in caso di rinnovo – aveva indotto il Consiglio di Stato a sollevare, ai sensi dell’art. 267 TFUE, una questione pregiudiziale sulla compatibilità dell’art. 49 cod. nav. con i principi del diritto europeo.
La Corte di Giustizia dell’Unione europea, con sentenza 11 luglio 2024, causa C-598/22, ha ritenuto la disposizione non contraria al diritto dell’Unione, chiarendo che essa non incide sulla libertà di stabilimento, ma si limita a trarre le conseguenze del principio fondamentale dell’inalienabilità del demanio.

Le conclusioni della Corte di Giustizia
Secondo la Corte, la regola dell’acquisizione gratuita delle opere non amovibili rappresenta “l’essenza stessa dell’inalienabilità del demanio pubblico”.
Il demanio resta di proprietà di soggetti pubblici e le autorizzazioni di occupazione hanno carattere precario e revocabile, con durata limitata nel tempo.
Gli operatori economici, pertanto, sono consapevoli sin dalla stipula della concessione che i manufatti costruiti sull’area demaniale non restano di loro proprietà alla scadenza del titolo.
La Corte ha aggiunto che l’art. 49 cod. nav. consente alle parti di derogare contrattualmente alla devoluzione gratuita, introducendo un diverso regime o un eventuale indennizzo.
Proprio tale facoltà negoziale evidenzia, secondo i giudici europei, la natura consensuale del rapporto concessorio, escludendo che l’acquisizione allo Stato possa qualificarsi come una cessione forzosa o una forma di espropriazione indiretta.

Il principio ribadito dal Consiglio di Stato
Facendo proprie le indicazioni della Corte di Giustizia, il Consiglio di Stato ha ribadito che la proprietà delle opere non amovibili realizzate sull’area demaniale viene acquisita dallo Stato automaticamente nel momento in cui cessa la concessione.
Il successivo procedimento di incameramento delle pertinenze demaniali ha natura meramente ricognitiva e dichiarativa, non costitutiva del diritto dello Stato.
Il meccanismo opera non solo alla scadenza della prima concessione, ma anche in occasione di ogni nuovo rilascio, inclusi i casi di rinnovo successivo. Diversamente dalla proroga, infatti, il rinnovo determina una soluzione di continuità tra i titoli concessori: un rapporto si chiude e un altro, nuovo, inizia. E questo anche nel caso di decorrenza del nuovo titolo il giorno immediatamente successivo alla scadenza di quello precedente..

Nella vicenda in esame, la concessione risultava rilasciata nel 2003 con scadenza il 31/12/2008. La nuova concessione, adottata dal Comune nel 2009, sebbene prevedesse la propria decorrenza dal giorno dopo, cioè il 1/1/2009, risultava emessa non per effetto di un automatismo legislativo, ma a seguito di specifica istruttoria e al termine di apposito procedimento che aveva comportato la spendita di potere discrezionale.

Pertanto, l’effetto devolutivo previsto dall’art. 49 cod. nav. si era regolarmente prodotto, e la società, che non aveva negoziato una clausola contraria, aveva liberamente accettato il rischio della cessione gratuita delle opere alla scadenza del titolo.

Considerazioni finali
La decisione conferma che, in mancanza di un’espressa clausola derogatoria, le opere non amovibili costruite dal concessionario diventano automaticamente proprietà dello Stato alla scadenza della concessione, anche in caso di rinnovo.
Per i concessionari, ciò comporta la necessità di valutare attentamente, già in sede di stipula, il contenuto del titolo concessorio, al fine di prevedere — ove possibile — condizioni diverse o indennizzi che tutelino gli investimenti effettuati.
La sentenza rafforza inoltre la certezza giuridica del regime demaniale, riaffermando la funzione pubblicistica e non privatizzabile del bene oggetto di concessione.